Главной политической интригой ноября стала возможная отмена прямых выборов глав муниципалитетов, включая руководителя областного центра
Неискоренимая человеческая привычка делать все в последний момент оказалась не чужда и калининградским депутатам: поправки в закон, позволяющие менять систему местного самоуправления, Владимир Путин подписал еще полгода назад, предоставив регионам самостоятельно решать, нужны им перемены или нет. Теперь же у облдумы остается лишь две недели на то, чтобы определить, как именно будут избираться главы муниципалитетов. Вариантов, собственно, всего два: либо по старинке, в ходе прямых выборов, либо из числа местных депутатов. В первом случае избранник может сам возглавить исполнительную власть — как, например, Александр Ярошук, вставший во главе калининградской администрации в октябре 2012-го. Второй вариант предусматривает своеобразное двоевластие, когда руководитель муниципалитета возглавляет городской или районный Совет депутатов, а полнота исполнительной власти переходит к сити-менеджеру — наемному работнику на службе у МО. При этом он утверждается (избирается) специальной комиссией, половина голосов в которой принадлежит представителям региональной власти.
Официальной причиной отмены прямых выборов мэров и глав районов и введения дополнительной должности сити-менеджера стала необходимость систематизировать и рационализировать систему местной власти в России.
«Это своего рода договор о солидарной ответственности между регионом и муниципалитетом, и выполнение этого договора не должно зависеть от личных отношений губернатора и мэра, от партийных предпочтений, пристрастий или других конъюнктурных моментов текущего дня», — заявил еще в мае Владимир Путин. Думающим людям понятно, что закон усиливает и без того крепкую вертикаль власти, которую не ослабило даже частичное возвращение кастрированной выборности губернаторов.
Муниципальная реформа Георгия Бооса
Для Калининградской области нововведение большим сюрпризом не стало: активно изменять уставы муниципалитетов в области начали еще при Георгии Боосе. Правда, при прежнем губернаторе не просто трансформировали систему управления МО, меняя выборного главу — на главу из числа депутатов и наемного сити-менеджера, но и, по указанию ГВБ, создавали так называемый «первый уровень» муниципальной власти. Районы области под давлением губернатора-реформатора вынуждены были реорганизовать администрации сельских поселений в полноценные муниципалитеты — со своим Советом депутатов, председателем и главой администрации, с частичной передачей полномочий и новыми, с каждым годом нарастающими противоречиями между властью районной (второго уровня) и властью в сельских и городских поселениях (первого уровня).
Дошло до абсурда: выборы Совета депутатов и собственного главы проходили в поселениях с 300 — 500 жителями. Из них минимум 7 становились депутатами, один — главой и еще с десяток — работниками новой сельской администрации.
В результате бюджеты многих малых муниципалитетов первого уровня зачастую полностью уходили на содержание нового аппарата, которому уже нечем было распоряжаться, кроме собственных зданий, столов, стульев и кнопок.
В разы увеличилось число муниципальных чиновников и в разы же выросли затраты на содержание муниципальной власти. Усилился и организационный бардак: теперь власть районная и власть поселений делили полномочия между собой, а окончательно запутавшиеся жители не знали уже, к кому бежать за решением своих проблем. Из районов их отправляли к главам местных поселений, а те разводили руками: мол, нет у нас ни денег, ни полномочий, чтобы решать ваши проблемы.
Естественно, что главы районов области были жутко недовольны этой реформой, но, лишенные и без того большей части своих бюджетов за счет перераспределения налоговых поступлений в пользу областного правительства и вынужденные идти на поклон к Георгию Боосу с просьбами о выделении средств из облказны, роптали, однако сделать ничего не могли.
Ради контроля над Калининградом
Как утверждают злые языки, Георгию Боосу эта неудобная реформа муниципальной власти была нужна прежде всего для того, чтобы ввести в областном центре должность сити-менеджера и лишить власти Александра Ярошука, избранного мэром напрямую, тайным голосованием жителей города.
Сложившаяся за два десятилетия структура городского управления была изменена в 2007 году, когда Александр Ярошук стал главой городского округа «Город Калининград». При этом впервые, помимо поста выборного мэра, возглавляющего городской Совет депутатов, была введена должность главы администрации городского округа — сити-менеджера. Глава администрации, в отличие от главы окружного Совета, должен был не избираться на общегородском голосовании, а назначаться депутатами горсовета. Сторонники нововведения посчитали, что таким образом система управления городом станет более эффективной, потому что за каждое направление власти будет отвечать конкретное ведомство, возглавляемое конкретным человеком, что полностью соответствовало классической теории демократии, предложенной еще английским философом Джоном Локком в далеком XVII столетии. Впрочем, существует и другая, гораздо более приземленная версия: таким образом губернатор Боос отстранил от руля теоретически опасного конкурента и опосредованно получил полную власть над областным центром.
Структура управления Калининградом стала выглядеть следующим образом: законодательную власть представлял окружной Совет депутатов во главе со своим председателем. Ему был подчинен ряд комиссий, разрабатывающих важнейшие вопросы развития города (финансы, строительство, медицину и так далее). При этом исполнительной властью городской глава не обладал — она сосредоточилась в руках сити-менеджера, возглавлявшего городскую администрацию; в его обязанности входило следить за воплощением в жизнь решений горсовета. На первый взгляд, эта схема мало отличалась от административного устройства, существовавшего до 2007 года, когда мэр возглавлял городскую администрацию, а независимый от него председатель Совета исполнял законодательные функции. Председателя избирали сами депутаты путем тайного голосования, и работал он на постоянной основе, а глава администрации занимал кресло мэра на пять лет в результате общегородских выборов. Но на самом деле такая система управления, вместо того чтобы развивать принцип разделения властей, фактически его уничтожала: с одной стороны, городской глава не мог (а точнее — не хотел) стоять в стороне от процесса реализации своих решений и постоянно пытался в него вмешаться. С другой — сити-менеджер назначался депутатами горсовета на два года, то есть исполнительная власть в данном случае напрямую подчинялась законодательной. В итоге глава городской администрации вынужденно брал на себя роль некоего громоотвода, на которого в случае принятия непопулярных решений глава городского округа мог сваливать все шишки.
Министр экономики в правительстве Георгия Бооса Феликс Лапин стал первым сити-менеджером Калининграда, но по истечении контракта свою должность покинул: отношения между генерал-майором в отставке и Александром Георгиевичем не сложились. Говорят, в силу того, что последний уж слишком активно вмешивался в решения главы администрации, явно не желая отдавать бразды правления ставленнику Георгия Бооса.
Вернуть все назад!
Среди недовольных, но молчаливых и даже восторженно-радостных при встрече с губернатором Георгием Боосом муниципалов был и глава Гусевского района Николай Цуканов.
Естественно, став губернатором Калининградской области, бывший муниципальный глава одной из своих целей поставил возвращение к прежней — одноуровневой системе управления муниципалитетами, но идея назначаемых по согласованию с областным правительством сити-менеджеров, позволяющая жестко контролировать муниципальную власть, пришлась по вкусу и ему.
В результате еще в прошлом году прямые выборы глав районов отменили в Янтарном и Гвардейске. Затем должности сити-менеджера появились в Нестерове, Пионерском, Гусеве и Гурьевске. Пошло ли это муниципалитетам на пользу — отдельный вопрос. При этом те же Гусевский и Гурьевский районы были преобразованы в городские округа с сокращением первого уровня муниципальной власти. То же самое было сделано в Гвардейске, на очереди — Полесск.
В Калининграде после избавления области от Георгия Бооса появился новый сити-менеджер — Светлана Мухомор, человек Александра Ярошука. Она спокойно возглавляла администрацию, несмотря на острую критику со стороны как депутатов горсовета, так и общественности, вплоть до 2012 года, когда областному центру вернули старую систему управления.
После октябрьских выборов, запомнившихся разве что откровенным равнодушием избирателей, Александр Ярошук, наконец-то избавившийся от роли «свадебного генерала», получил в свои руки всю полноту исполнительной власти.
Таким образом, Калининград как областной центр вернулся к старой системе: напрямую избираемый мэр, он же глава города. А областные муниципалитеты продолжили постепенно избавляться от «первого» уровня власти при дальнейшем изменении системы управления — глава из числа депутатов и наемный сити-менеджер.
Почему такой шум?
Естественно, все дело в областном центре, где отмена прямых выборов мэра способна перекроить расстановку политических сил. Во вторник губернатор Николай Цуканов, беседуя с журналистами, отметил только, что законопроект будет внесен. При этом люди, вроде бы имеющие к документу непосредственное отношение, в своих показаниях оказались крайне противоречивы: кто-то утверждает, что новую концепцию власти депутаты уже обсуждали, кто-то божится, что законопроекта в глаза не видел и вообще говорить об этом рано. Стало ясно, что на политиков оказывается всяческое давление —чтобы они, как говорится, не выносили сор из избы. Вот и целый председатель комитета по законодательству, государственному строительству и местному самоуправлению облдумы Олег Шлык, сначала пообещавший дать «Тридевятому региону» исчерпывающий комментарий, предоставить все необходимые документы и даже назначивший точное время встречи, в последний момент от беседы отказался, сославшись на то, что ему «на эту тему разговаривать запретили».
Подобная таинственность лишь подлила масла в огонь, так что все местные политологи (как по профессии, так и по призванию) наперебой начали гадать, что же будет с политической ситуацией в регионе дальше.
Очень популярна версия, согласно которой Николай Цуканов все-таки решил избавиться от своего политического конкурента, так что законопроект будет проведен, после чего во главе города снова встанет сити-менеджер из числа приближенных к губернатору.
Впрочем, есть мнение, что у Николая Николаевича поменялись приоритеты и появились новые враги, так что ему нет смысла начинать открытую войну против Александра Ярошука, губернаторских амбиций в последнее время не выказывающего, в отличие от других представителей партии власти как в самом регионе, так и за его пределами.
Перспективу очередной перестройки системы формирования власти в городе обсуждали еще в мае, и тогда горсовет обратился к губернатору с просьбой не реформировать власть в Калининграде. Народные избранники попросили наделить Калининград статусом городского округа без деления на внутригородские районы, не менять количество депутатов Совета и проводить выборы главы муниципального округа по старинке — «на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании». Говоря проще — оставить все как есть.
Против реформы выступил и председатель горсовета Андрей Кропоткин. «В новом проекте закона никак не отражается, сколько избирателей должно приходиться на депутата. Сейчас на каждого из 27 действующих депутатов приходится от 12 до 15 тыс. избирателей. Я считаю, что для нормальной, конструктивной, плодотворной работы это абсолютно нормально. Депутаты оперативно решают поставленные задач и проблемы, никаких проволочек не существует. По новому закону на каждого депутата может приходиться ориентировочно по 3 тыс. избирателей, следовательно — в каждом районе будет по 40 депутатов, а во всем городе — 120», — заявил он в интервью «Тридевятому региону». По мнению господина Кропоткина, новый закон повлечет за собой невиданный уровень бюрократии: «У трех районных администраций и одной городской будут свои полномочия, свой аппарат. Будет создана отдельная юридическая структура управления районом, естественно — со своим бюджетом и своими затратами. Сейчас трудно сказать, насколько раздуется аппарат. У каждого депутата есть помощник — вот вам еще 120 помощников. И всем надо где-то сидеть, вести прием жителей. Это расходы на услуги ЖКХ, канцелярию, оргтехнику, помещения и — наверняка — зарплату».
Против нового законопроекта мягко и осторожно высказался действующий глава города Александр Ярошук, не увидевший смысла в увеличении количества депутатов и возвращении должности сити-менеджера.
В свою очередь, Николай Цуканов отметил, что его в системе управления городом все устраивает: «Мы нашли общее понимание, на мой взгляд, со всеми органами местного самоуправления, и Калининград — не исключение. Налажен конструктивный диалог с местной властью. Но есть закон федеральный. Мы его тщательно изучим и вместе примем решение. Безусловно, закон будем исполнять».
Видимо, спустя полгода тщательного изучения глава региона пришел к определенным выводам, но делиться ими не спешит и другим запрещает. Тем не менее долго скрывать правду у власть имущих не получится — законопроект необходимо принять до 27 ноября.
